关于“空间规划体系”那些事儿

平说平述2019-01-13 14:28:46

概念:空间规划体系是以空间资源的合理保护和有效利用为核心,从空间资源(土地、海洋、生态等)保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面为突破,探索“多规融合”模式下的规划编制、实施、管理与监督机制。我国的国家空间规划体系包括全国、省、市县三个层面。

渊源:空间规划在1983年欧洲区域规划部长级会议通过的《欧洲区域/空间规划章程》中首次使用。文中指出,区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达,也是一门跨学科的综合性科学学科、管理技术和政策,旨在依据总体战略形成区域均衡发展和物质组织。1997年发布的《欧盟空间规划制度概要》中进一步指出,空间规划主要是由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法,目的是形成一个更合理的土地利用及其关系的地域组织,平衡发展和保护环境两个需求,实现社会和经济发展目标。通过协调不同部门规划的空间影响,实现区域经济的均衡发展以弥补市场缺陷。同时规范土地和财产使用的转换。“空间规划”一词目前仍在欧洲规划工作使用较多。

中央文件要求

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“通过建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。”其后,习近平总书记在2013年12月的中央城镇化工作会议上指出要“建立空间规划体系,推进规划体制改革,加快规划立法工作。”

2015年9月中共中央国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》进一步要求“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”,同时指出“编制空间规划。要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖。空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级。…”

十八届五中全会公报文件指出“加快建设主体功能区,发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。”其后,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出“…,推动各地区宜居主体功能定位发展。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进‘多规合一’”。

习近平10月11日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议上审议了《省级空间规划试点方案》。会议强调,开展省级空间规划试点,要以主体功能区规划为基础,科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,注重开发强度管控和主要控制线落地,统筹各类空间性规划,编制统一的省级空间规划,为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。该方面明确指出要加强资源保护与规划建设管理的全域全过程管控;加强省级规划对于市县空间规划的调控与统筹,避免市县规划“大拼盘”,防止规划走弯路。在中央深改组的指导下目前江西、贵州、浙江列入试点工作,为全国层面的空间规划试点探索经验。

构建基础平台。推进规划数据坐标系统、用地分类标准、空间规划底图、空间性规划制图标准等统一,实现多部门规划信息和业务管理互通共享。基于2000国家大地坐标系,完成各类专题数据空间化处理、格式转换和坐标统一。基于测绘地理信息标准,有效整合住建、国土、水利、林业、交通、农业等领域相关技术标准规范,制定满足省级空间性规划“多规合一”需要的用地分类标准体系。有效整合城市规划、土地利用规划、生态环保规划、林业规划、交通规划、水利规划等各类规划空间信息,科学构建省级“多规合一”空间规划基础信息平台及相关业务系统。

编制空间规划。系统梳理各类空间性规划内容结构,研究以主体功能区规划为基础统筹编制省级空间规划的技术路径,探索“多规合一”的实现形式。按照国家和省级主体功能区规划要求,在开展资源环境承载力评价基础上,结合省域空间规划前期研究成果,精准确定城镇、农业、生态三类空间范围以及城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线,科学绘制省域空间规划底图,研究提出差异化空间综合功能管控措施,在三类空间框架下有效整合各类空间规划、综合集成各类空间要素,统筹布局城镇发展、土地利用、基础建设、产业发展、生态环境保护等,编制形成融发展与布局、开发与保护为一体的规划蓝图。

建立管理机制。依托空间规划底图和省域空间规划,构建科学合理的规划体系。按照“先主后次、从上而下”的原则,严格管控规划编制和修编。建立发展改革、国土资源、住房城乡建设、环境保护、水利、交通运输等部门参与的工作协调机制,进一步完善投资项目布局和并联审批制度,研究提出调整相关法律法规的建议。

《省级空间规划试点方案》

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

为贯彻落实党的十八届五中全会关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的战略部署,深化规划体制改革创新,建立健全统一衔接的空间规划体系,提升国家国土空间治理能力和效率,在市县“多规合一”试点工作基础上,制定省级空间规划试点方案。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,以主体功能区规划为基础,全面摸清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(以下称“三区三线”),注重开发强度管控和主要控制线落地,统筹各类空间性规划,编制统一的省级空间规划,为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

(二)基本原则

——顶层设计。针对各类空间性规划存在的问题,加强体制机制、法律法规等顶层设计,研究提出系统解决重点难点问题的一揽子方案,打破各类规划条块分割、各自为政局面。

——坚守底线。坚持国家利益和公共利益优先,把国家经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等放在优先位置,确保省级空间规划落实国家重大发展战略和指标约束。

——统筹推进。充分发挥省级空间规划承上启下作用,综合考虑省级宏观管理和市县微观管控的需求,强化部门协作和上下联动,坚持陆海统筹,形成改革合力。

——利于推广。坚持好用管用、便于实施导向,立足服务党和国家工作大局,突出地方特色,鼓励探索创新,尽快形成可操作、能监管,可复制、能推广的改革成果。

(三)试点目标。2017年年底前,通过试点探索实现以下目标:

——形成一套规划成果。在统一不同坐标系的空间规划数据前提下,有效解决各类规划之间的矛盾冲突问题,编制形成省级空间规划总图和空间规划文本。

——研究一套技术规程。研究提出适用于全国的省级空间规划编制办法,资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价、开发强度测算、“三区三线”划定等技术规程,以及空间规划用地、用海、用岛分类标准、综合管控措施等基本规范。

——设计一个信息平台。研究提出基于2000国家大地坐标系的规划基础数据转换办法,以及有利于空间开发数字化管控和项目审批核准并联运行的规划信息管理平台设计方案。

——提出一套改革建议。研究提出规划管理体制机制改革创新和相关法律法规立改废释的具体建议。

(四)试点范围。在海南、宁夏试点基础上,综合考虑地方现有工作基础和相关条件,将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等纳入试点范围,共9个省份。

二、主要任务

(一)明晰规划思路。遵循国土开发与承载能力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、分类保护与综合整治相促进、资源节约与环境友好相统一的理念和方法,健全国土空间用途管制制度,优化空间组织和结构布局,提高发展质量和资源利用效率,形成可持续发展的美丽国土空间。

(二)统一规划基础。统一规划期限,空间规划期限设定为2030年。统一基础数据,完成各类空间基础数据坐标转换,建立空间规划基础数据库。统一用地分类,系统整合《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》等,形成空间规划用地分类标准。统一目标指标,综合各类空间性规划核心管控要求,科学设计空间规划目标指标体系。统一管控分区,以“三区三线”为基础,整合形成协调一致的空间管控分区。

(三)开展基础评价。开展陆海全覆盖的资源环境承载能力基础评价和针对不同主体功能定位的差异化专项评价,以及国土空间开发网格化适宜性评价。结合现状地表分区、土地权属,分析并找出需要生态保护、利于农业生产、适宜城镇发展的单元地块,划分适宜等级并合理确定规模,为划定“三区三线”奠定基础。将环境影响评价作为优化空间布局的重要技术方法,增强空间规划的环境合理性和协调性。

(四)绘制规划底图。根据不同主体功能定位,综合考虑经济社会发展、产业布局、人口集聚趋势,以及永久基本农田、各类自然保护地、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区保护等底线要求,科学测算城镇、农业、生态三类空间比例和开发强度指标。采取自上而下(省级层面向市县层面下达管控指标和要求)和自下而上(市县层面分解落实指标要求并报省级层面统筹校验汇总)相结合的方式,按照严格保护、宁多勿少原则科学划定生态保护红线,按照最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求划定生态空间;划定永久基本农田,统筹考虑农业生产和农村生活需要,划定农业空间;按照基础评价结果和开发强度控制要求,兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要,从严划定城镇开发边界,有效管控城镇空间。以“三区三线”为载体,合理整合协调各部门空间管控手段,绘制形成空间规划底图。

(五)编制空间规划。重点围绕基础设施互联互通、生态环境共治共保、城镇密集地区协同规划建设、公共服务设施均衡配置等方面的发展要求,统筹协调平衡跨行政区域的空间布局安排,并在空间规划底图上进行有机叠加,形成空间布局总图。在空间布局总图基础上,系统整合各类空间性规划核心内容,编制省级空间规划,主要内容包括:省级空间发展战略定位、目标和格局,需要分解到市县的三类空间比例、开发强度等控制指标,“三区三线”空间划分和管控重点,基础设施、城镇体系、产业发展、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要空间开发利用布局和重点任务,各类空间差异化管控措施,规划实施保障措施等。涉及国家安全和军事设施的空间规划项目等,应征求有关部门和军队意见。

(六)搭建信息平台。整合各部门现有空间管控信息管理平台,搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台,为规划编制提供辅助决策支持,对规划实施进行数字化监测评估,实现各类投资项目和涉及军事设施建设项目空间管控部门并联审批核准,提高行政审批效率。

三、配套措施

(一)推进规划管理体制改革。试点地区要结合当地实际,加强体制机制改革创新,明确相关综合机构负责全面协调和统筹管理各类规划,统筹推进省级和市县级空间规划编制管理以及与其他相关规划的衔接,具体审查下位落实性规划等。

(二)推动完善相关法律法规。要结合试点工作推进,对导致各类空间性规划矛盾冲突的规划期限、基础数据、坐标体系、用地分类标准、空间管控分区和手段、编制审批制度等方面的法律法规、部门规章、技术规范等进行系统梳理,提出修订完善建议。需要在试点地区暂停执行或调整完善的相关法律、行政法规,统一提请全国人大常委会或国务院批准后实施。探索空间规划立法,在省级空间规划和市县“多规合一”试点基础上,对空间规划立法问题进行研究。

四、工作要求

(一)加强组织领导。国家层面成立由国家发展改革委牵头的试点工作部际协调机制,成员由国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局等部门组成。各有关部门要在前一阶段工作基础上,统一思想、齐心协力、积极配合、密切协作,确保试点工作顺利进行。各试点省份党委和政府要高度重视,加强对试点工作的组织领导,建立健全相关工作机制,按照中央统一部署精心组织、细化方案,扎实高效推进各项工作。

(二)着力探索创新。鼓励有条件的试点省份探索协同编制省级空间规划和市县空间规划。允许试点省份选择部分所辖县(市、区)数量较少的市地级行政单元,探索上下协同编制空间规划的路径、模式,为完善省级空间规划技术路线和编制方法提供借鉴。编制省级空间规划试点过程中的重大问题和重要改革成果要及时向党中央、国务院报告。

五、相关报道

依据《方案》总体要求和主要任务,融汇新型城镇化发展和生态文明建设新理念、新思路,将最新的GIS云平台技术融入空间规划业务,自主创新、量身打造了互联互通、聚云共享的MapGIS空间规划(多规合一)解决方案。解决方案采用“T(终端应用层)—C(云计算层)—V(虚拟设备层)”架构,为各级政府提供空间规划(多规合一)全业务、全流程的智能化服务。

“后落棋子”即在空间规划底图的基础上,统筹各类空间性规划,推进“多规合一”,把各类空间性规划的核心内容和空间要素像“棋子”一样,按照一定的规则和次序,有机整合落入“棋盘”,真正形成“一本规划、一张蓝图”。MapGIS空间规划(多规合一)解决方案通过建立规划智能编制系统,为整合各类规划、检测冲突差异、推演冲突协调提供强大支撑。首先为新编规划提供基础要素和空间规划底版,从源头确保新规划与已有规划底图相衔接;其次利用系统提供的一套可圈可点可画的智能化工具完成规划图的编制,实现各级各类空间性规划在统一数据标准、统一2000国家大地坐标系基础下,检测规划差异,辅助消除矛盾;然后根据“三区三线”空间划分和开发强度等控制指标,将基础设施、城镇体系、产业发展、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要空间开发的差异化管控措施落实在空间规划总图中,最终形成动态更新的“一张图”。

国外空间规划的经验借鉴

(1)德国空间规划体系

空间规划体系:包括联邦、联邦州和地方3个层面。其中州层面的空间规划包括州域规划和区域规划。区域规划是超越一个中心城镇但未覆盖全州地域范围的空间规划,是介于州层面和市镇之间的规划层次。根据不同权限,空间总体规划又可分为战略控制性规划(国家、州规划层面)和建筑指导性规划(地方级)两大类。前者用以保障各个空间功能分区的综合发展,后者则用以准备和制定土地综合利用规划及相关的详细规划。专业部门规划如交通、农业、国防以及环境和生态保护规划在整个规划体系中贯穿始终。地方政府还可以制定法律规定之外的规划,即非正式规划,包括景观框架规划、城市发展规划、景观规划、绿化秩序规划、形态规划等,以辅助正式规划的编制与实施。各级空间规划的落实是在建设控制性规划这个层面,包括土地利用规划和建筑规划。土地利用规划和建筑规划通过调整行政管辖区内的土地利用和房地产使用来实现城市建设利用的可持续性目标。这两个规划的制定同样需要通过法律进行约束,具体而言是通过《建设法典》、《方建设利用条例》和《州建设条例》的相应条款进行约束的。专业部门规划和非正式规划:为一个专业领域或多个专业领域而制定,如自然保护、林业、环保产业、农业结构以及滨海保护集的规划。专业部门规划贯穿于整个空间规划体系,具有垂直管理的特点。

联邦层面(国家)的空间规划:主要有《空间规划政策指分纲要》,该纲要是指导性的,它从居民点结构、环境和空间利用、交通、空间规划和发展等方面对空间规划政策进行了阐述。此外,联邦政府还定期编制《空间发展报告》。该报告由联邦城市发展房屋交通部负责,每4年发布一次。该报告也是德国空间规划的框架性文件《空间发展报告》本身没有约束力,但其提出的原则如果被某一规划或法律采纳,就有了约束力。联邦政府不!直接规定一个州该做什么或不该做什么,主要提出空间发展的原则。但这些原则是各州编制空间规划的基本依据,甚至也是联邦政府筛选政府投资项日的依据。联邦空间规划的主体是联邦政府城市发展房屋交通部与各州(通过州空间规划)部长联席会议共同编制。

联邦州层面的空间规划:主要包括州发展规划和区域规划。联邦对联邦州层面的规划无直接管辖权,只有协调作用,但是州层面的规划必须遵循联邦空间规划制定的政策和要求。 第一,州发展规划覆盖某个州的全部地域空间,其核心内容是在调查分析和预测人口、经济发展、基础设施建设和土地利用状况的基础上,确定州空间协调发展的原则与目标、居民点空间结构规划、开敞空间结构规划、基础设施规划建设。州发展规划必须经过论证,由最高空间规划和州规划部门制定。第二,区域规划是州规划和地方规划之间的桥梁。区域规划的目标是城镇之间的空间协调发展,是空间秩序规划目标的进一步明确化和具体化。在德国规划体系中,只有区域规划层面是跨行政区的规划。区域规划既要统筹安排中心地、发展轴、交通基础设施等区域总体布局,也要对水资源、自然景观等开敞空间进行保护。规划期限一般为10年左右德国的区域规划组织形式不尽相同。大多由国家(指州、地区)地力政府共同组建的公共机构即规划协会来完成。规划协会的组织体系是由各州的规划法规定的,一般由规划协会代表大会和规划委员会以及规划协会主席组成)各地方行政首长既是区域规划协会代表大会委员,又是未来区域规划的实施和地方规划的行政领导。

地方层面的空间规划:预备性土地利用规划和建设规划。预备性土地利用规划根据城市发展的战略目标和各种土地需求,通过调研预测,确定土地利用类型、规模以及市政公共设施的规划,为土地资源的利用提供了一个基本的意见、该规划对市、镇、村正府或公共的建设单位有约束力。

空间规划的审批与协调:德国空间规划的协调主要通过部长联席会议机进行,联邦政府负责空间规划的部长和各州负责空间规划的部长定期就空间规划问题召开会议。部长联会议下属若干专门委员会,负责此规划专题的协调。几乎所有规划涉及的问题都在委员会进行充分讨论,包括联邦层面的和各州的规划草案或法案。按联邦政府规定,州与州之间的空间规划必须进行协调。但是州与州之间的协调没有固定的协调程序。通常是在规划通过前将规划草案送给相关州政府审查。

法律基础:最高联邦层面的空间规划相关法律文件主要有《建设法典》及配套法律《建设法典实施法》和《规划理例条例》;《空间规划法》及配套《空间规划条例》;一些针对专项规划的法律法规,如《土地征收法》、《废弃牛防止、循环和处置法》、《能源与天然气供给法》、《联手自然保护法》、《联邦水利法》等。《建设法典》是联邦德国建设方面最权威的法律文件,这个法典对建设的各个方面都做了详细规定,有关规划的内容渗透在很多具体的条款中。《空间规划法》对空间规划的任务和原则、联邦层面以及各卫邦州如何制定空间规划法律、空间规划方法等内容了出了详细的规定。德国的《空间规划法》不仅是一部规范平面空间的“国土规划法”,而是一部立体的空间规划法,它对德国空间的不同功能划分作了战略性的规定。在上述联邦层面的规划建设法律基础上,各联邦州也具有立法权,可以制定本州与空间规划相关的法律。《空间规划法》第6条明确规定“各州在本法第7条规定的框架及其领域内制定关于空间规划的法律基础(州规划)只要不违背本法第7至16条的规定,允许颁布更详细的规定”。

(2)英国空间规划体系

2004年以前,英国城市规划体系由地方政府制定的结构/地方/单一发展规划(Structure/Local/Unitary Development Plans)组成的完整体系。2004年5月,英国政府发布了新的《规划与强制购买法》,以法律的形式确定了英格兰每个地区需要设立区域规划机构RPB(Regional Planning Body)和修订区域空间战略RSS(Region Spatial Strategy),使得区域规划正式列入法定的宏观规划之列。其后,英国重新构建了区域空间战略 (RSS)/地方发展框架和文件(Local Development Frameworks and Documents)的发展规划体系。区域空间战略(RSS)的编制主体(RPB)由区域议院(Regional Chambers)、政府区域办公室和其他利益相关者3个部分构成,担负着各自独立而又相互关联的职责。

当前英国的空间规划体系包括区域空间战略(Regional Spatial Strategy,RSS)和地方发展框架(Local Development Framework,LDF)两级规划,国家层面没有规划而是关于规划政策的导引(planning Policy Statement,PPS)。

RSS的政策主题涵盖了可持续发展的四大领域17个方面的内容。每个政策主题制订都需要参考一系列的国家政策或法规。RSS在整体上需要考虑各个政策部门的战略、规划和计划,建立彼此理解与支持的途径,确保政策在整体与部分之间、区域与地方之间、战略与行动之间的连续性。

可持续评估纳入规划编制程序。规划政策可持续评估是RSS改善决策质量、确保政策符合可持续发展目标的重要机制。并且将公众与利益相关主题纳入到规划编制与环境评估中,建立咨询广泛利益相关者意见的机制,从真正意义上实现了有效的公众参与,保障政策制定与实施的空间公平与正义。SA开展目的在于实现4个可持续发展的目标:维持高和稳定的经济增长和就业水平、承认每个人需求的社会进程、对环境的有效保护、对自然资源的小心使用。

(3)荷兰空间规划体系

荷兰将空间分为基础层(Primary stratum)、网络层(Network stratum)、使用层(Occupation stratum)三个层次。

基础层(Primary stratum)主要是对自然环境,特别是对水的问题的考虑。作为“低地之国”的荷兰,“治水”一直以来是重要议题。很多涉及水系治理(water system management)的大型工程项目城市和区域无法独立完成,必须从国家层面自上而下进行整体管理与协调,这也是基础层空间规划首要解决的议题。

网络层(network stratum)包括全部的公路、铁路、水路、管道和下水道、港口、机场、中转站和数字网络。规划突出网络层发展带来的环境问题主要是空气污染和噪音污染,强调发挥蓄能作用,加强对可再生能源,特别是风能、太阳能的利用。

使用层(occupation stratum)包括城市与乡村,是指人们的生活、工作和休闲场所。在这一层中,城市与乡村之间、发达地区和欠发达地区之间差别非常显著。空间规划用红线标出城市与乡村地区,用绿线标出景观区、自然保护区和历史文化遗产区,红绿线之间则为过渡地带。规划强调要在保证社会公平的前提下,保持城市和乡村之间、城市与城市之间、乡村与乡村之间的空间差异性,提高空间质量。

(4)日本的全宗规划体系

日本的空间规划更多传承德国经验,各层各类规划并重。从1962年开始先后完成了六个“全综”。"一全综"和"二全综"期间正值经济快速发展时期,规划目标以国土均衡为主,采取重点项目开发方式。"三全综"期间,日本快速发展带来的环境问题以及资源有限性问题凸显,建立了"定居构想"目标。进入20世纪80年代,日本经济走向成熟阶段,国民的追求从物质为主走向精神为主。"四全综"提出了”多极分散"国土结构目标和"休闲娱乐区"的开发构想。进入90年代,日本经济陷入了战后最严重的萧条期。"五全综"提出"参与和协作模式"来实现"多轴型"的国土目标。

对我国建构空间规划体系启示

空间规划面对不同管理体制量体定制。从不同空间规划类型之间的关系出发,空间规划体系分为垂直型(比如德国、芬兰和丹麦)、网络型(比如日本)和自由型(比如美国)三种。如德国联邦空间规划分为联邦、州、区域和地方四级。德国空间规划体系具有自上而下、分工明确、层级关系联系紧密但职能清晰的特点。各级规划的编制都遵循对流原则和辅助原则,构成具有垂直连贯性的体系。同时,各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑,又可与部门规划以及公共机构相互衔接和反馈,形成有主有次、完整灵活的空间规划体系;日本的空间规划分为国家、区域和都道府县和市町村四级。空间规划体系中具有国土规划、土地利用规划和城市规划“三规”并存的特点,规划类型较多,总体表现为网络型;美国没有全国统一的空间规划体系,各州的情况也有较大差别,一些州规划体系完备,相互衔接,而一些州则只是在部分层级或地区编制规划,具有多样性和自由型的特点。

空间规划体系由法律、行政导则与技术标准完善。成熟的空间规划体系体现为法律、行政和运行体系各司其职,国家、区域和地方层级清晰,系统总体目标一致且具有弹性。行政体系看,各国基本按“一级政府,一级事权,一级规划”原则构建本国的空间规划体系。如日本政府是由中央政府、都道府县以及市町村的行政组织与规划层级相对应。行政体制改革通常与规划体制改革同步进行,如英国负责城乡规划的机构由原来的环境、交通和区域部变为交通、地方政府和区域部(2001年)、首脑的副首相办公室(2002年)、社会和地方政府部(2006年)。规划管理部门职责的变化对规划内容有一定影响。大伦敦地区的设立和废除直接影响规划体系。运行体系看,尽管国土面积较大国家设置的行政组织层级多,但是规划类型总体上只有三类,即国家级(战略定方向,原则性),区域级(战术定方法,衔接性)和地方级(战场定方案,操作性),比如德国各层级按对流和交互原则相互关联,形成形散而神不散的一体。法律体系看,依法规划是市场经济国家空间规划的共同特点。法律体系纵向上体现为不同层级规划有法可依,横向上体现为规划的主干法律、配套法和相关法。以德国为例,空间规划法律体系在联邦级主要是《空间规划法》、《空间规划条例》、《规划图例条例》、《建筑法典》及《建筑利用条例》。《建筑法典》对建设的各个方面都做了详细规定,《空间规划法》则对空间规划的任务和原则、联邦层面以及各联邦州如何制定空间规划法律、空间规划方法等内容做出详细规定。州和区域级有《州空间规划法》、《区域规划法》进行规范和调整。

国家制度基础是构建空间规划体系的必然前提。国家制度对空间规划起基础性作用,政府与市场、国家与地方的关系影响空间规划的宽度和深度。政治体制看,联邦制国家通常不编制国家规划,或只编制需要的专项规划,地方规划具法定控制性;非联邦制国家强调国家规划的法定指导性和控制性,区域规划具有协调性,地方规划具实施性。经济体制对空间规划体系影响体现在不同层级规划发挥作用的方式和程度。日本是行政主导性的市场经济国家,空间规划不仅体系完备,与相关规划的关系也尤为密切,属于强干预型。德国是社会市场经济国家,联邦层面的规划比较宏观,底层的规划尤其乡镇级规划比较具体,属适度干预型。美国是自由市场经济国家,至今都没有国家级的空间规划,有一些问题导向型的州级规划和区域规划,地方土地用途管制分区具有法律效应,属于地方自治型。

(本文来源于百度)


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