全球体育治理:全球性组织的全球化(译文节选)

章断义取2018-12-05 16:08:22

原文来源:Efthalia Chatzigianni. Global sport governance: globalizing the globalized[J]. Sport in Society, 2017


本文旨在探讨全球化社会中不断变化的全球体育治理环境,重点关注参与现代全球体育治理的各个国际行动者(actor)。本文基于全球治理的多重行动者视角,介绍奥林匹克运动(Olympic Movement)的运作,探讨体育治理的全球化问题。

研究假设:全球治理(Finkelstein1995)概念对传统体育治理产生了重大影响;在当代快速变化、存在多元行动者的全球环境中,传统体育治理机构需要提高其适应性并发出变革的信号——即,现代化”——如果他们想在一系列近期和未来可能持续的丑闻(Pielke 2015)中生存下去,因为这些丑闻严重损害了他们的声誉。

研究结论:本文认为,现代的全球体育治理多层次框架,对国际奥委会和其他传统全球体育理事机构产生不可阻挡的影响,同时也为其提供了一个全球治理框架,这一框架对于透明度和灵活性提出了要求,以便更好地管理其责任,同时继续行使其全球权力,并且可能进一步巩固他们的权力。

 

一、引言

随着全球化的进程,非政府组织(NGO)已成为政治行动者,这是世界治理不可缺少的一部分。在过去的几年中,除了政府和政府间组织以外,非政府组织开始在世界政治中占据主导地位(Rosenau 1995,2002; Risse 2006; Steffek and Hahn 2010),并在相关的国际制度中发挥作用(Willetts2005)。尽管当前由于全球化,参与体育治理的新政治行动者提出了各方面的挑战,但体育非政府组织仍然在各自领域中保持其世界公认的权威,并且仍然是全球体育治理中最重要的政治行动者。例如,成立于1894年的国际奥委会(IOC),是奥林匹克运动(Olympic MovementOM)的最高权力机构;成立于1904年的国际足球联合会(FIFA),仍然是足球(英式足球)的全球治理机构;成立于1912年的国际田径联合会(IAAF),作为田径运动的国际理事机构,一直维持着其治理作用。

正如Palmer2013)指出的那样,从第一个体育非政府组织成立直至今天,体育界一直在见证新制度和组织的出现,这些制度和组织对体育生产和消费过程的各个方面以及与该过程有关的重要政治和社会经济方面都表现出某种权威性,如运动员的流动性、媒体权利、体育职业化、保护未成年人和青少年等。这一事实反映了现代体育中利益相关者的多元化和多样化,体现了全球化影响全球体育治理的最重要后果之一。

本文件探讨全球化背景下,全球体育治理发展的各个方面。

(一)将全球化治理的概念应用于体育领域,界定全球体育治理概念;

(二)讨论传统全球体育治理现代全球体育治理的概念和内容,以此展示世界体育领域中新兴治理要素的产生和影响。

(三)阐述参与全球体育治理的行动者的多样性及其作用;

(四)围绕国际奥委会案例,讨论多元行动者在全球治理中对于传统全球体育治理机构当前和未来地位的影响。

 

二、全球化、治理与体育

 全球化是国际关系领域广泛使用的一个术语。尽管可以从不同角度分析这个术语,但一般而言,全球化意味着国家的退缩和主权的共享(Mikler 2008383-384)。全球化进程导致了那些由于地域限制而产生的社会和文化安排的衰退(Walters 1995,2);而且对于本研究更为重要的是,是体育赛事(game)及相关制度在其传统性政策和程序方面的解体(DjelicQuack 2008,299)。此外,有人认为,以下特征是全球化核心动力的一部分(Grande and Pauly 2005; Biermann and Pattberg 2008; Cerny 2010; HaasAndresenandKanie 20142):行动者的合作面临跨领域和全球性的威胁;参与决策过程存在大量非国家行动者;不确定性是行动者所必须处理的主要系统性问题;决策过程的多层次体系。

治理一词在现代文献中有不同的定义。Hirst19973)将治理定义为借以控制或指导单个活动或活动整体的手段,例如根据某些既定社会标准提供可接受结果的范围。相比而言,治理在行动者(actor)、参与者(participant)、范围和应用方面与政府(government)有所区别。Keohane认为治理指的是正式和非正式的程序和制度,它们指导和约束一个团体的集体性活动,而政府是以权威行事并创造正式义务的主体2002b202)。据此,DjelicSahlin-Andersson指出,在处于边界不稳定状态的世界中,存在包括国家、国际组织、专业协会、专家团体、民间团体在内的一系列公共和私人行为者,在寻求治理的同时也形塑了治理(2006,7)。

全球治理,《联合国委员会关于全球治理的报告》(1995,2)将其定义为公共性质或私人性质的个人和机构管理其共同事务的多种方式的总和。此外,全球治理也被定义为在没有主权权威的情况下超越国界的治理关系活动Finkelstein 1995,368)。KarnsMingst指出,全球治理是一个复杂的职能,许多部门和许多行动者在跨国和跨政府网络中经常相互关联(2004,15)。

全球治理是一个动态的过程,需要跨国公司、非政府组织、公民运动、全球资本市场和全球大众媒体的参与(Penguin reference, 1998,199,200)。本质上这是一个广义的概念,意味着更多参与治理的行动者HaasAndresenKanie2014,10),或者说是世界政治中的多元行动者视角,并且赋予所有参与其中的行动者以同等的重要性,不管这些行动者是政府、非政府组织、跨国公司、跨政府组织还是科学领域的行动者(DingwerthPattberg 2006,191)。鉴于全球治理行动者的数量和多样性,以及全球化促进网络的建立和治理行动者的多元化(Grewal 2008; Kahler 2009; HaasAndresenand Kanie 2014),需要注意在一个既定政策领域中所涉及的更多行动者,更多处于不同立场、甚至相互冲突的行动者,追求利益并且彼此竞争,以实现各自在全球政策制定与实施方面的预期目标(Willets1982; KarnsMingst2004)。在大多数情况下,伴随相同或类似政策目标的共同利益,能够创造网络、建立联盟,并在合适情况下使用相同资源、工具和机制进行游说合作(Chatzigianni 2010)。

全球治理不可避免地提出了诸如治理过程中行动者的影响程度、民主问责制和合法性等问题(Dany 2013; Scholte 2004FuchsKalfagianni2010,68)认为,合法性是民主程序和正式安排的结果,Keohane2002a329)认为问责制、参与和说服是民主治理程序的重要标准。

全球体育治理并非新生事物。受到现代全球化趋势的挑战,当前全球体育治理主要是通过一个独特的体育非政府组织体系来发挥作用,经历一个多世纪发展所形成的、Chappelet1991)所谓的奥林匹克体系SystèmeOlympique)。这些非政府组织的主要责任,是在较低程度的国家监管下组织各种级别体育比赛,特别是国际层级上组织体育比赛。此外,自从他们创立这些体育非政府组织以来,即使他们的服务是自愿的,他们也能够通过自己的行动来约束他人,包括他们自己的成员。因此,体育可以被视为世界政治的独特案例,它是一个由非政府组织进行治理的全球政策领域。

 

三、传统的全球体育治理

传统的全球体育治理被定义为:建立在全球体育治理机构的结构和活动上的过程。传统的全球体育治理是建立在奥林匹克运动(Olympic Movement)构架的基础上。在传统体育治理框架下,国际奥委会的角色是一个政府PenguinReference 1998,209):它作为监管全球体育领域的正式权威而发挥作用。

组建奥林匹克运动(OlympicMovementOM)的行动者,包括国际奥委会、国家奥委会、奥林匹克组织委员会、国际单项联合会,国家单项联合会(NFChappeletand Kübler-Mabbot 2008,1-7 )。所有这些行动者都是独立的组织,但他们彼此密切相互作用。作为全球公认的行动者,这些组织享有国际的认可和既有地位。根据Forster2006,72),上述全球体育组织(GSO)是体育治理的最高机构,其权威是全球性的,其作用包括:制定法律,监督和协调全球/国内体育运动的发展,体育运动员的发展与管理,纠纷的干预和仲裁,赛事组织,维护与政府、监管机构、商业实体和附属机构的关系(2006,72)。国际奥委会是一个具有全球性网络、高度结构化的全球体育组织(GSO),由于其能够在全球范围内产生大量收入,因此可视作一个跨国公司(Sage 2010)。

国际奥委会IOC:是奥林匹克运动(OlympicMovementOM)构架中的主要监管机构,主要负责组织和监管奥运会。它是最主要的全球体育组织(GSO),也是一个国际非政府组织(international non-governmental organizationINGO),于1894年在法国巴黎成立,远远早于联合国(1945年)和欧洲共同体(EuropeanCommunities1958年)等第一批政府间组织的诞生时间。

19世纪国际奥委会的创立,体现了建立全球治理机构的一个具体案例。奥林匹克运动(OM)的创始人皮埃尔··顾拜旦男爵(BaronPierre de Coubertin——将梦想付诸实践的改革家'le Rénovateur')(MacAlloon2006,518),能够在复兴奥运会基础上建立一种国际性非政府组织(INGO),这种组织具有独特的全球治理结构,且建立时间早于20世纪40年代中期国际组织理论广泛应用于实践领域之前,更远远早于20世纪70年代之前国际机构治理方面讨论的发端。其组织运作以奥林匹克宪章OlympicCharter)的前身——“奥林匹克规则OlympicRules)的实行为基础。

时至今日,国际奥委会已经发展成为一个虚拟的政府,它的权力和权威来源于一系列社会资源和实践行动(Peacock 2010),这是一种保守和结构良好的运作形式,在体育领域中获得了全球范围的认可。

 

四、现代的全球体育治理

全球化带来的主要影响之一,是产生了国家以外的全球性治理要素,例如国际组织、诸如跨国公司和全球社会团体一类的非政府行动者(Rosenau 1995; CutlerHauflerPorter 1999; HiggottBielerUnderhill2000; HallBiersteker2002)。基于全球治理多元行动者的观点,现代的全球体育治理被定义为:由于全球化而参与国际体育相关政策制定和实施体系的众多行动者。

伴随着全球化,近20年来全球体育政策领域出现了许多类型的政治行动者。除了组建奥林匹克的行动者(体育国际非政府组织,sport INGOs)以外,政府间组织、跨国公司(TNCs)、媒体公司和组织、公民社会组织(civil society associations)以及新的体育监管机构已经成为全球体育治理的重要角色。

 

1、国际政府间组织

国际政府间组织(International Intergovernmental OrganizationsIGO是通过各国之间正式协议所建立的组织,旨在各国政府间加强各领域人类活动的国际合作(见Iriye 2004; Bennett & Oliver 2002; Armstrong et al. 2004;Barnett & Finnemore 2004)。政府间组织在全球体育治理中发挥着越来越重要的作用。本章将介绍三个主要的政府间组织:联合国(UN),欧盟(EU)和欧洲委员会(Council of Europe)。此外,包括东南亚国家联盟(ASEAN东盟)和海湾阿拉伯国家合作委员会(GCC)在内的其他地区性政府间组织,最近也将体育纳入其政策议程。

联合国(UN成立于1945年,旨在促进世界各地的和平与安全,加强成员国在这一相关领域的合作。体育与联合国之间的关系是双重的Chatzigianni 2012,70):首先,联合国及其机构使用体育运动作为促进世界和平与发展的工具,其次是联合国与传统的全球体育治理机构,如与国际奥委会、国际足联之间的关系。

直到新千年开始时,体育才作为一项政策工具正式进入联合国议程中。将体育作为实现联合国千年发展目标(MDGs的政策工具,标志着联合国及其机构与全球体育治理机构之间合作的新起点。从那时起,作为自主行动者的联合国(HaasAndresenKanie2014,9)一直利用其广泛的网络、强大的预算和机构自主性,通过与国际奥委会的合作,来促进全球范围内的体育社会发展。为此,该组织采取了部分举措,例如为联合国秘书长任命体育促进发展与和平特别顾问(2001年),并在联合国系统内建立新的机构和行动者,包括联合国发展与体育办公室(UNODS)和体育促进发展与和平国际工作组(SDP IWG2004年成立)。此外,在体育与和平发展领域,联合国给予成员国以奖励,并在联合国行动者和其他体育相关行动者的支持下促进合作,借助体育的语境效应,利用体育作为实现千年发展目标(MDGs)的工具(HaasAndresenKanie2014,9)。近期,联合国将体育作为可持续发展目标的重要推动者,纳入2015年后发展议程UnitedNations Office on Sport for Development and Peace 2015)。此外,联合国及其附属机构已经任命了一些高水平运动员作为亲善大使。国际奥委会、国际足联和联合国系统成员签署了一系列协议,以促进体育运动成为建设和平、打击暴力、预防艾滋病和抵制毒品的手段(Chatzigianni 2012)。

上述情况表明,一个积极的体育相关网络——该网络具有现代全球体育治理的复杂性特征——已经在联合国主持下建立与运作。该网络包括联合国系统成员、政府、国际奥委会、体育治理机构、跨国公司、民间社会协会和专家,众多成员相互合作提升体育的工具作用,用以应对和平、发展面临的相关挑战与其他当代社会挑战(IOC 2015)。

然而重要的是,体育治理的这种全球化特征并不对国际奥委会和体育治理机构的主导地位构成直接挑战。例如,自2009年以来,国际奥委会被授予联合国永久观察员席位。此外,国际奥委会和国际足联分别作为联合国平等合作伙伴和体育界代表,已与联合国及其系统成员在各个政策领域签署了一系列合作协议。此外,国际奥委会主席和联合国秘书长于20144月签署的协议中强调,国际奥委会和联合国通过体育共同致力于建设一个更美好、更和平的世界,认同国际奥委会和奥林匹克运动通过青年教育和避免歧视、建设一个更美好世界的贡献,并呼吁对体育自治组织的尊重(IOC2014a)。 20141016日联合国大会第69届常会通过的决议中支持体育的独立性和自主性以及国际奥委会领导奥林匹克运动的使命,则进一步加强了上述认同。该决议被国际奥委会主席列为体育与政治关系的历史性里程碑International Olympic Committee 2014b)。在此框架下,联合国秘书长于20175月与国际奥委会主席会晤后,决定关闭联合国体育促进发展与和平办公室,以便联合国和国际奥委会建立直接伙伴关系,这将有助于履行其作为可持续发展的重要推动者的角色。

欧盟(EU在国际体系中作为区域合作的一个范例、作为多元行动者和政策制定者,凭借其前所未有的强大权力,对全球治理产生了无可争辩的影响(Telo 20091)。在过去一些年中,由于欧洲大陆在世界体育中的突出地位,欧盟也成为全球体育治理的重要行动者;无论是在体育组织和实践方面,还是在与体育相关的各种社会政治问题(如足球劳动力移民)方面,欧洲都是全球体育的主要参与者(Maguire and Stead 1998)。因此,欧洲体育格局的发展会从整体上影响全球体育治理。例如,欧洲法院(EuropeanCourt of Justice)的博斯曼法案1995标志着世界体育政治的一个新时代,因为这是政府间组织首次迫使体育治理机构——欧足联,以及间接地作用于国际足联,产生财务性结果以改变体育-足球的规则。此外,这一裁决不仅在欧洲、而且在全球范围内开启了(足球)治理机构对其他体育规章进行修改的先河,例如国际篮联删除了关于职业篮球队的国籍配额条款(Chappelet and Kübler-Mabbot 2008,117,118)。因此,欧盟不只是体育治理的区域性要素;欧盟和欧洲体育在全球的地位,促使欧盟成为一个重要的全球要素。

此外,自欧盟委员会体育白皮书的出版(The European commission's white paper on sport2007年),以及将体育作为政策领域之一(第165条)纳入里斯本条约2007Lisbon Treaty,于2009年批准)以来,欧盟已经拥有内部性制度工具将体育政策列入其议程。这一结果的产生原因,一方面是由于欧洲法院(European Court of Justice)作出的一系列决定对其进行了长期的刺激作用,另一方面则是因为自20世纪90年代以来欧洲各机构针对各种体育相关利益的游说活动数量显著增长(Chatzigianni 2010,2014)。经历了较缓慢的起步、以及在体育白皮书建议过程中的加速和壮大过程,体育相关利益集团在欧洲决策框架中的活动,证明了欧盟在全球体育治理中获取行动合法性的过程。

欧盟在体育领域的作用一直是奥林匹克运动(OM)内部存在争议的问题,各种体育组织以各种方式应对这一问题。体育组织反对欧盟干涉体育,因为它危及体育的自主性(参见Chappelet2010,11-2033-37)。虽然国际奥委会以及欧足联、国际篮联等体育组织最初不愿意接受欧洲介入体育领域(Chatzigianni 2014),不过里斯本条约对体育的纳入,进一步刺激产生了欧盟委员会与这些组织之间的结构性对话

在里斯本条约颁布前,欧盟没有足够的手段来处理体育问题(Parrish2008)。欧洲体育政策缺乏连贯性,然而欧洲机构又制定了体育相关的合法决策和政策,这就为欧洲体育创造了一个不确定的环境,使得传统体育治理机构更加不愿意将欧盟作为体育治理要素加以接受(Chatzigianni 2014)。然而,面对不可避免的情况,主要的传统欧洲体育组织已逐渐与欧洲体制机构进行对话,目前两者已成为欧洲体育决策的主要对手(Chatzigianni2014

尽管自1995年以来欧盟体育相关政策发生了变化,但欧盟内部的并未制定自己的体育政策。足球治理就是一个很好的例子。尽管欧盟在影响足球治理标准方面发挥了重要作用(Parrish 2011),但在最近国际足联丑闻事件发生后,相对于美国相关部门的参与而言,欧盟却并未介入其中,这引发了大众对于欧洲机构在控制体育治理机构方面能力的质疑,虽然欧盟在实行这种控制时会体现出显著的法律和政治特征。(Geeraert2016)。

欧洲委员会(The Council of Europe创建于1949年,总部设在法国斯特拉斯堡。目前,它有47个成员国,包括俄罗斯和土耳其。

作为第一个对体育表现出兴趣的国际性政府组织Chappelet and Kübler-Mabbot 2008,106),它已经采取重大措施促使各国在体育的社会层面开展合作。委员会部分最重要的立场如下((Council of Europe2016年):作为欧洲安全与合作会议(Conference on Security and Cooperation in Europe)的实体,现称为欧洲安全与合作组织(Organizationfor Security and Cooperation in Europe——1973年成立的欧洲体育大会(EuropeanSports Conference),是委员会框架内举办欧洲国家政府官员定期会议的结果;1975年各成员国体育部长通过了全民体育Sportfor All)章程,章程重点关注体育对大众的有利方面;设立体育发展委员会(Committee for the Development of Sport),目的是将欧足联等体育国际非政府组织和政府代表聚集在一起;反兴奋剂公约Anti-DopingConvention1989年生效,1990年)签署,这是一项对非欧洲国家开放的国际条约,迄今已获得包括澳大利亚、加拿大、白俄罗斯和突尼斯在内的52个国家的批准加入;体育观众暴力和不良行为公约Conventionon Spectator Violence and Misbehavior at Sports Events1985年)主要针对足球运动,其中委员会还参与了与世界杯和欧洲杯赛事组织相关的政府间合作;通过体育道德守则Code ofSports Ethics1992年)促进公平竞争和解决体育中相关问题,如暴力和种族主义;欧洲体育宪章EuropeanSports Charter,也是1992年,于2001年修订),目的是将保护体育运动这一人类发展重要条件的权利;通过扩大的部分体育协议(欧洲委员会,2007年)资助委员会开展体育相关活动;体操比赛操纵公约Conventionon the Manipulation of Sports Competitions2014年)也对迄今已签署公约的28个非欧洲国家开放。

虽然欧洲委员会名义上是一个地区性组织,然而通过与许多国家合作,向加拿大、梵蒂冈、以色列、日本、墨西哥和美国授予观察员席位,以及部分公约的可由非成员国签署和批准的开放性特征,实际上欧洲委员会具有重要的全球性。在这个框架下,体育相关活动赋予它在全球体育治理中的突出地位。

地区性政府间组织东南亚国家联盟Association of Southeast Asian Nations,东盟)和海湾阿拉伯国家合作委员会Cooperation Council for Arab States of the Gulf

20104月于越南河内举行的东南亚国家联盟(东盟)第十六届首脑会议上,建议设立东盟体育部门机构,以此作为促进该地区体育和健康领域中积极合作的手段。 20115月在印度尼西亚雅加达举办东盟体育部长级会议,随后于201111月在印度尼西亚巴厘岛举办了体育高级官员会议。2013年是东盟成员国体育产业年,各成员国认为东盟需要通过集体参与推动体育议程2013125日通过的东盟体育合作万象宣言(ASEAN2013)体现了东盟及其体育部长对体育合作的承诺。

海湾阿拉伯国家合作委员会GCC)成立于海湾地区,有六名成员。为了在该地区提倡儿童健康生活方式,201538日海湾合作委员会成员国同意在每年2月的第二个星期六庆祝共同的体育日(SportsDay)。该提案是由卡塔尔奥委会提出的,并得到GCC各国奥委会主席和领导的接受。13个体育机构在海湾合作委员会的领导下运作,这13个体育机构负责人来自海湾合作委员会地区,预计海湾国家在体育领域的活动将对亚洲大陆产生重大影响(GCC 2015)。

此外,亚太经济合作组织(APEC加勒比国家联盟ACSAEC)等其他区域组织认识到体育作为其成员间合作工具的潜力,体育不仅能够通过加强地区联系和青年交流构筑地区认同(APEC 2006; ACS AEC 2013),同时也能促进各地区旅游业的发展(APEC 2014)。

 

2、跨国公司(The TransnationalCorporations TNCs)

一般而言,人们可能会认为,在全球化时代,伴随资本流动性以及国家和社会对企业促进经济增长作用的依赖,企业的政治权力会逐渐增加(Sell 2010,149)。营利部门的组织通过控制体育相关技术以及赞助各种体育赛事、组织和运动员,在全球体育治理中发挥重要作用。

首先,由于全球化,跨国公司在奥运会中的作用显著增加,且在今后几年可能进一步扩大。自1896年现代奥运会在雅典诞生以来,企业赞助商的数量不断增加,而且自第一届现代奥运会以来企业已成为奥运会的利益相关者。例如,从1896年到2008年,柯达公司是奥运赞助商(ABC News 2000)。

此外,营利部门通过各种赞助和体育发展计划,在不同层次上为体育发展和进步做出贡献。在某些情况下,甚至国家队参加国际体育赛事都依赖于赞助商的资金。

此外,在全球化时代,随着技术进步的加强,体育与商业之间存在着相互联系,这种联系也体现在体育俱乐部的案例中。体育俱乐部能够建立自己的全球品牌并形成自己的国际运作方式,包括国际特许经营和战略联盟,如曼联足球俱乐部与纽约洋基队之间的联盟(Dolles & Söderman2011,4)。

上述方式不仅适用于运动俱乐部,也适用于运动员。例如,英国著名前足球运动员大卫·贝克汉姆,设法将自己名字和个性发展成品牌。他不仅为HM和阿迪达斯等私营公司(Badenhausen2015)进行代言,而且也为联合国儿童基金会代言,自2005年以来作为亲善大使一直特别关注体育促进发展计划,并于2015年发起了贝克汉姆联合国儿童基金会基金,旨在为保护世界儿童作出贡献(UNICEF2017)。

存在体育对商业依赖关系的各种组织和管理问题,包括赛事生产、赞助、反兴奋剂、票务、体育商业经营、提升企业社会责任(CSR)、环境可持续性等,对全球体育治理产生重大影响。此外,跨国公司作为奥运合作赞助商,可以推动国际奥委会组织的透明度和变革,对组织内部决策过程产生重大影响。例如,在2002年的盐湖城投标丑闻中,出现针对投标过程中贿赂若干国际奥委会成员、使其投票赞成盐湖城主办2002年冬季奥运会的指控,其中重要的私人赞助商,包括美国保险公司John Hancock,提出了对丑闻进行调查的要求,否则他们将撤回赞助支持(Dichter and Kidd 2012)。

 

3、媒体公司和组织(Media corporations andorganizations

Sage指出,全球媒体产业的发展,以及体育与全球媒体产品和行动的密切联系,都与当代体育体系的形成密切相关(2010,147)。现代体育由于各种金融和社会原因而严重依赖媒体,并且在当代媒体对世界体育产生影响的既定前提下,媒体公司和组织在现代全球体育治理构架中自成一类。这有几个原因。

首先,媒体公司是全球体育赛事不可缺少的赞助商,其中包括奥运会,转播是奥运会的主要资金来源。其次,由于转播通过电视、广播和数字报道向世界传达了体育赛事的形象,不仅使全世界球迷可以追随体育运动,而且还能够吸引其他金融合作伙伴作为赞助商参加各种赛事。第三,从社会角度来说,世界体育赛事的媒体报道可以影响世界观众和球迷对现代体育的看法。Flew指出,全球媒体的活动影响着全球球迷和观众对体育运动的看法,并有助于在不同国家、地区和文化之间形成共识(Flew 2007,72

此外,媒体对体育的重要意义,在于全球媒体公司对于体育这一领域的深刻兴趣。全球体育类媒体的所有权,同样也掌握在那些全球大众媒体的所有者手中(Sage 2010),并且这些所有者在全球体育领域中非常活跃。例如,2013年美国新闻公司获得在南亚的印度尼西亚、日本和越南各国中英超联赛的独家移动和网络版权(Kaufman 2013);以卡塔尔为基地的半岛电视台,在铸就体育转播全球帝国的目标下采取多项措施,通过在中东、非洲、欧洲和美国等其他地区建立国际体育网络的方式,建立全球运动品牌(Reuters2012年)。

总之,媒体已经成为现代全球体育治理的重要行动者,在体育相关政策制定以及体育发展和进步中发挥着重要作用。

 

4、现代的体育监管(The modern regulators ofsport

对于世界体育监管日益增长的需求,促成了体育仲裁法院(CAS)和世界反兴奋剂机构(WADA)的成立。根据ChappeletKübler-Mabbot2008),这两个组织和国际奥委会道德委员会建构了世界体育全球性监管的初始阶段。

体育仲裁法庭The Court of Arbitration for Sport CAS)。国际奥委会于1983年以自有资金创建了CAS,以其作为处理国际层面日益增多的体育相关问题的手段。在CAS的创立过程中,逐渐认识到需要实现国际体育治理的统一性,保护体育竞赛的完整性,以及保护所有运动员的合法权利并且坚持自然正义的基本原则Kavanagh 1999,引自Mitten and Davis 2011227,228)。

CAS1984630日开始运作,总部位于瑞士洛桑,是专门解决体育相关争议的独立司法机构。作为一个仲裁庭,它涉及广告赞助、兴奋剂、国籍问题和其他纪律或商业性质的案件。运动相关的技术问题,如取消比赛资格和赛事规则,由各自的国际体育协会解决。对于CAS的裁决,只能在瑞士联邦法庭(SFT)提出上诉,并且只有在违反瑞士法律或CAS仲裁规则的情况下才可以上诉。由于1993Gundel案后对于CAS公正性的呼吁,以及1994年瑞士联邦法庭的建议下,为了保护CAS相对于IOC的独立地位,CAS经历了重大的结构性变化:国际仲裁法院(ICAS)是为了管理和资助CAS而创建的。ICAS的基础以及CAS在结构和程序上的变化,体现在巴黎协定中(GeorgetownUniversity Law Library2017)。

在创建ICAS之后,CAS设法维护其作为独立仲裁法庭的地位,以提供具有约束力的仲裁,这也受到许多国家法院的支持。例如,在Claudia Pechstein的上诉中,CAS的公正性和权威性受到质疑,德国联邦法庭(GFT)在2016年驳回了该运动员的上诉,批准了CAS的裁决并宣布了法院的仲裁作用和独立地位。总体而言,GFT的这一决议证实并进一步增强了CAS的地位,并进一步增强了国际滑冰联盟(ISU)等国际单项运动协会在国际体育治理中的主导地位。然而,这起案件引发了CAS内部的重大变化,以促进仲裁庭获得更多的合法性和透明度。在Pechstein案件后期,CAS首先在其框架内制定了一个新的法律制度,以便在必要时为运动员提供无偿法律援助,其次,通过宣布征聘体育界以外的法官以及仲裁员,宣布CAS相对于传统体育治理机构的独立性。

世界反兴奋剂机构(The World Anti-Doping AgencyWADA)现代体育治理的另一个特征,与1999年国际奥委会创建世界反兴奋剂机构(WADA)有关,后者旨在打击体育运动中使用兴奋剂的行为。该机构最初设在瑞士洛桑,经过五个欧洲城市和蒙特利尔的激烈游说过程之后,于2001年迁往加拿大蒙特利尔,从而保持类似于CAS那样相对国际奥委会的独立地位(Chappelet and Kübler-Mabbot 2008,139140)。世界反兴奋剂机构的欧洲办事处仍在洛桑,而其他区域办事处分别位于非洲的约翰内斯堡、拉丁美洲的蒙得维的亚和亚太地区的东京。

世界反兴奋剂机构于2004年发布了第一部反兴奋剂规则(anti-dopingcode);现行规则于2015年通过。直到今天,已有660多个组织采纳了该规则,包括国际奥委会、国际残奥委会(IPC),所有国际单项运动协会、国家奥委会和国家残奥委会。守则的实施和执行,取决于是否遵守国家反兴奋剂组织(NADO)守则,这些组织是由政府资助的。

在世界反兴奋剂机构出现之前,反兴奋剂斗争是一项主要由国际奥委会处理的私人性事务。现在,反兴奋剂斗争主要由反兴奋剂制度实现,后者不仅涉及传统体育治理机构、CAS和世界反兴奋剂机构,还涉及政府间组织和国家。

它的活动在某些情况下可能会受到质疑,例如在2016年澳大利亚埃森登的一家历史悠久的足球俱乐部中,34名现任和前任球员在世界反兴奋剂机构上诉后被裁定为犯有滥用药物罪(Sexton2016)然而,世界反兴奋剂机构的建立和反兴奋剂制度的确立,绝对是体育治理全球化中多元行动者特征的重要表现之一。

 

5、社会组织和专家(Civil society associationsand experts

在过去几年中,由于全球化和治理的结果,一些与体育相关的社会组织和平台已经在全球体育环境中建立与运作。有人指出,公民社会在国际政治中的活动,可能会影响国家行动者和跨国行动者的行为(AhmedPotter 2006,242),社会组织不仅可以对其他非国家行动者进行控制,还可以对国家行动者产生控制(Collingwood & Logister 2016,181)。

在体育领域,体育相关社会组织的大量出现,标志着全球体育治理领域中另一重要的现代参与性要素,这一要素不仅体现在公民社会代表性方面,也与传统体育治理机构的绩效相关。

此外,国际组织在体育领域中的活动,进一步加强了公民社会在这一领域的动员程度。例如,联合国千年发展目标为了建立旨在促进世界和平与发展的公民社会网络平台做出了努力,例如1999年设立的体育与合作网络(Sport and Cooperation Network),成立于2003年国际体育与发展平台(International Platform onSport and Development),创建于2007年的和平与体育(Peace and Sport)。

此外,欧盟在体育领域的参与,导致一些公民社会利益集团的建立,包括草根协会、体育专业团体和商业利益团体,后者确保大量体育相关利益在欧洲决策框架中得到代表。类似案例包括1995年成立的国际体育文化协会(International Sport and Culture Association),2007年成立的欧盟运动员联合会(EUAthletes Federation),2003年成立了欧洲体育雇主协会(European Association for Sport Employers)(Chatzigianni2010)。

此外,社会组织的领导人和各种专家,参与由传统体育治理机构或国际组织发起的体育政策倡议。例如,20105月在洛桑举行的国际奥委会-联合国论坛,使奥林匹克运动(OM)成员、联合国系统成员、国际残奥委会成员、民间社会协会和专家代表聚集一堂,讨论体育和发展的相关问题,特别是需要通过强调其作为促进和平与发展重要工具的巨大力量,从而影响各国政府将体育纳入其发展政策中。此外,欧盟机构在体育领域的参与,促成了一些草根协会的成立,这些协会参与欧洲决策,旨在代表大众体育(Sport for All)的利益(Chatzigianni 2010)。

根据不同的情境,专家在现代全球体育治理中发挥着多种作用,专家的角色也随之体育治理全球化而逐渐增多。例如,正如MacAllon20126)在盐湖城丑闻后指出,该(体育治理)领域发生了重大变化。其中,Giovanni AgnelliHenry KissingerButros-Butros Ghali等国际“名人”被征聘到国际奥委会改革委员会;在当时情况下,这种做法是为了增加委员会工作的威望和信誉。此外,公共关系公司植入到国际奥委会2000年改革委员会(IOC 2000 Reform Commission)的工作内部,以此作为缓解奥运项目赞助商过多关注的工具,由此导致一个新“奥运专家”类别的产生:国际公共关系公司。

治理现代化的另一个案例,则是国际奥委会治理中专家的进驻。直到1999年丑闻之前,在各类国际非政府组织中,国际奥委会为了支持其自身组织行动而动用独立专家的程度最低(MacAloon 20126);由于丑闻的范围程度,需要招聘专家作为公共合法化的工具。

值得注意的是,欧洲在制定体育相关政策过程中,国际体育非政府组织发挥着专家作用,进一步使这些组织在跨国/全球和区域体育治理中保持领导地位。例子包括欧足联和欧盟(Chatzigianni 2014),国际奥委会和联合国(Peacock 2010)。因此,这里再一次显示,全球化和治理需要适应性,并且需要各个层级上对全球治理计划的参与。例如,在欧洲决策过程中,全球体育组织(GSO)发起游说;如果是竞标,GSOs则会被游说。

 

五、全球性组织的全球化:缓慢的遵守与谨慎的变化?

全球化最重要的特征之一,是某些新领域中的活动,例如商业和环境,发生在民族国家的控制之外(Dunning 1997; Albareda 2008; HaasAndresen & Kanie 2014)。在这一框架中出现的新治理要素,其目标是(甚至通过斗争)在世界治理中取得一席之地。然而,这并非体育的情况。在体育全球化的政治层面上,尽管全球化一般与政权形成治理体系的发展相联系,但是由于那些主要的体育机构具有一致性的全球力量,使得体育运动区别于其他政策领域。全球体育治理机构在社会普遍认可的环境中运作,其他政策领域(如环境和人权)中的追随者则都不具有这样的外部环境(Allison2005,3)。这是由于创建奥林匹克运动(OM)的传统行动者所具有的全球影响力,是其作为世界体育领导者经过数十年持续一致的运作而获得的。

全球化的另一个特点,是非政府组织作为行为者出现于全球治理中(Rosenau 1995; CutlerHaufler & Porter 1999; Hall & Biersteker2002)。同样,在体育治理领域呈现了与此不同的趋势,因为奥林匹克运动(OM)是由非政府组织创建的,这些非政府组织的创建时间早于任何全球化和治理相关学术讨论出现之前,也早于联合国的成立时间(1945年),某些情况下甚至早于国家联盟的产生时间(1919年);例如国际奥委会创建于1894年,国际足球联合会创建于1904年,国际篮球联合会创建于1932年,国际游泳联合会创建于1908年。

对全球治理的分析,是基于全球政治中出现的各种行动者而展开的,而且这些行动者之间不存在明确的权力等级(Hewson & Sinclair1999)。不过,全球体育治理的情况却并非如此,国际奥委会的等级和权威几乎不存在争议。即使是批评当代国际奥委会的运作和角色的学者(MasonThibault & Misener 2006; Dichter and Kidd 2012),也倾向于提出改进建议,而非质疑国际奥委会在全球的重要地位。然而,这一地位在不久的将来可能会面临更多挑战和批评,因为奥运会组织成本的增加,会导致极少数候选城市愿意举办奥运会。

在最近才被国家所控制的领域中,非国家行动者在其中制定规则和全球监管方面的参与情况,也与全球化存在关联(CutlerHaufler & Porter1999)。对于人类活动所有其他领域而言,情况可能如此;但在体育领域中,构成国际奥委会的那些非国家行动者是全球监管和规则制定的唯一责任人。

体育治理机构的上述全球化特征,与国家认同的概念有关。正如Iowerth等人(2010,93)认为,体育治理机构并没有采用类似于它们与特定体育项目之间的联系方式,来建立与国家认同(内部竞争的内在利益)这一概念的联系。因此,这些机构倾向于获取利益,改进规则和实践,这对于维持自身并追求实践是必要的(MacIntyre 1981

Cox1996)认为,国家对社会的控制和权威已经受到侵蚀,目前国家与全球治理的新生要素共同分享权力。这为传统体育治理机构提供了一个有效论据。由于全球治理中多元行动者的影响,传统体育治理机构对社会的控制和权威受到侵蚀。自欧洲体育白皮书(European Commission2007)发布以来,欧洲体育治理的监管局面已经发生了改变。里斯本条约2007年,2009年批准)增设体育这一新的欧洲政策领域,进一步推动欧盟成为欧洲体育治理的重要要素。由于欧洲对全球体育非常重要,因此其新立场会对区域和全球体育治理产生直接和间接的影响。此外,那些参与欧洲体育相关政策制定过程的体育利益团体的数量和性质(Chatzigianni2010,2014),表明在众多已有要素逐渐适应新政策程序的同时,体育领域又出现了源于全球公民社会的新生要素。这些利益集团对于欧洲决策体系的参与,也证实了全球治理的一个主要论点,即:全球政治中出现了不同的形式;在这些形式下,于各种层次和各种领域中进行了权威的重构(Rosenau and Czempiel 1992,3 -6)。参与足球和田径治理领域的行动者数量急剧增长,因此这些领域的最新发展动向,足以成为全球体育治理变化的有力指标。此外,体育被纳入东盟(ASEAN)和海湾合作委员会(GCC)等地区性组织的政策议程中,也进一步证实了全球体育利益相关者领域中不断变化的国际格局

目前的全球化对现代国际体育治理产生了重大影响,例如奥林匹克运动(OM)已经引入和使用治理这一术语(Chappelet andKübler-Mabbot 2008,174)。此外,国际奥委会针对反腐败而进行的改革,也表明了全球化对全球体育治理的影响。

首先,如果不是因为全球化与技术革新,国际奥委会的腐败问题可能不会在全球范围内广泛传播、甚至无法为人未知。其次,其所进行的改革(MasonThibaultMisener 2006)显示了国际奥委会现代化的迹象。第三,在欧洲共同体和全球公民的压力下(Chatzigianni 2007,361-385),国际奥委会于1999年发起成立了全球体育三大监管机构:国际体育仲裁庭(CAS),世界反兴奋剂机构(WADA)和国际奥委会道德委员会。虽然这一体制的可信度已经引发了社会关注(Möller2013),但它仍然是现代全球体育治理的一个重要特征,也是迈向更具民主性的监管的一步。此外,与国际奥委会改革有关的其他提案也体现了全球治理趋势,例如建议在国际奥委会治理体系中引入更多的利益相关者(MasonThibaultMisener 2006)。

 

六、讨论

监督民主时代,所有治理利益相关者都会受到审视和批评(Keane2013)。有几个国际非政府组织对他们的活动和表现提出批评,并且在许多情况下,当他们涉及重大丑闻时,就会引起与其相关的合法性问题(Steffek & Hahn2010)。这与全球化框架下全球治理安排相关的民主问责程度较小有关(Scholte2004,211)。国际奥委会也不例外;在腐败丑闻之后,国际奥委会采取监督机制以平息外界批评,并保持自身在全球体育中的独特地位。为此,国际奥委会成员被禁止对候选城市进行访问,国际奥委会道德委员会和提名委员会成立,国际奥委会委员的年龄限制从80岁减少到70岁,国际奥委会成员任期限制为8年,通过公布国际奥委会的开支收入报告和会议记录,国际奥委会变得更加透明。

此外,代议制政府原则首次应用于国际奥委会内部活动,如国际奥委会会议(Keane 2013,34)。这些改革显示了国际奥委会透明度和功能性参与Hupe& Edwards 2012)的增加,加强了该组织的问责制和合法性。

总体而言,本文从多重要素角度讨论了传统治理向现代治理的转变。它表明传统的体育治理在运作和治理方式上体现出类似于政府的保守特征,而现代体育治理则反映了治理更加发展和包容的特征。

此外,本文的目的是展示伴随全球化而参与现代全球体育治理的各种行动者。这些行动者既代表私营-非营利组织,也代表商业-公共部门,并在全球体育治理领域体现出重大变化,证明了传统与现代全球体育治理之间的区别。

一般来说,治理就是行使权力(Rosenau2002,72)。政府通过正式结构和法律手段行使权力时,而国际非政府组织通过遵守其各自权力范围中非法律强制的、非正式的、重复性的程序来获得权力。拜伦·顾拜旦男爵和他的继任者,通过在二十世纪初国际奥委会全球化战略中设定稳固的治理结构,有效实现了上述合规和承诺。由于合规和承诺是成功领导的关键要素(Bauer and Erdogan2010Ch. 13),即使世界治理领域发生了重大变化,一个多世纪以来国际奥委会一直保持其在全球体育政治中的突出地位,这并不令人感到意外。

治理的权威是国际奥委会作为政治行动者所获取的合法性的一个功能。该组织权力部分取决于其成员的支持,以及取决于其作为全球体育治理的既定政治参与者所拥有的广泛声誉。国际奥委会可以通过在其行为准则中加入执行机制来达到有效的目的。由于声誉不佳的威胁,盐湖城丑闻之后的修正案是该方向上迈出的重要一步。对国际奥委会而言,幸运的是这些尝试取得了很大程度的成功,并缓解了国际体育界对国际奥委会管理奥运会的能力的质疑。

目前,全球社会缺乏正式的实施机制来追究国际奥委会的责任。但是,问题是该由谁来制定国际奥委会所必须遵守的规则(以及制定哪些规则)呢?而且,近一个多世纪,在全球体育环境中,国际奥委会一直在制定体育规则,谁比国际奥委会本身更有权制定和实施规则呢?

一方面,在缺乏全球体育治理问责制的传统体制框架下,其中一种应对办法是,全球对于国际奥委会作为奥林匹克运动负责人的认可。国际奥委会在奥运会和奥林匹克主义方面拥有专家型的国际权威。这一权威以及随之而来的全球影响,赋予国际奥委会在奥运会与大多数体育问题上作为专家的合法性。基于可用知识的合法性,已被认为是国际审议和全球治理中科学制度合法性的可靠标准之一(Haas 2017)。国际奥委会的制度框架在这一方向上进行自我重新设计,即努力发展成为全球体育领域中具备专业知识的行动者和科学团体,将能够促进和加强该组织在体育问题方面作为关键政治行动者的全球地位。盐湖城丑闻引发了国际奥委会内部的一些变革,包括通过了国际奥委会道德委员会的国际奥委会道德守则,该守则于2016年更新后包括2024年奥运会候选人参赛规则Rules ofConduct for the Candidature Process Olympic Games 2024),利益冲突规则Rules Concerning Conflicts of Interests),新的奥林匹克运动防止竞争规则Olympic Movement Code on the Prevention of theManipulation of Competitions),奥林匹克体育运动善治基本普遍原则BasicUniversal Principles of Good Governance of the Olympic and Sports Movement)(IOC,2016)。由于国际奥委会已经认识到自我发展的必要性,它可以通过重新设计奥林匹克宪章和运作体育相关的专业团体,进一步确立自己在全球治理领域中作为专业技术提供者地位;根据Haas的定义(Haas 1992),在IOC框架中,上述专业团体根据其性质,可以包括公民社会和国际政府组织的代表、各种体育兴趣爱好团体的发起者、医学和药学专家、体育教师、体育记者等。这些专业团体的运作,可以增强国际奥委会在现代全球治理领域的合法性。如果通过修改奥林匹克宪章将这些团体成员纳入国际奥委会的内部治理程序,如国际奥委会选举和全体大会,这将会增加该组织的民主化程度。

另一方面,由于缺乏普遍的问责制规范,为了尊重全球接受的规则和惯例以及相应的执行机制,国际团体可以通过创造一个环境,促使国际奥委会负责遵守与促进某些治理规则。但谁来决定这些规则?有人可能会认为:如果缺乏法律机制来确保国际奥委会内部的民主性、透明度和问责制,那么该问题性质就会变为道德问题。

然而,在目前全球化框架下,大型企业的参与,似乎能够对国际奥委会的民主决策过程提出要求。因此,尽管社会普遍认为大企业的目标仅仅在于促进自身利益,并且倾向于损害民主、政治代表制和政策过程(Porter and Ronit 2010,1),在全球体育治理情况下,似乎大型企业能够在国际奥委会的框架内促进民主、透明度和问责制。人们可能认为,这体现了奥林匹克体育治理的另一个悖论,因为在大多数情况下是通过社会作用,增进营利性企业的透明度、民主和问责制,而不是相反。然而,上述论点反映了治理和全球化的现实情况,即:对于某一全球治理领域而言,例如体育,需要其中所有行动者之间的协调与合作。

国际奥委会的治理需要纳入新的结构性要素,其监管行为必须考虑到全球化带来的变化。如果国际奥委会和国际体育组织不希望看到自己的权力受到进一步的侵蚀,那么它们必须在民主、透明度和问责制等问题上采取更强硬的立场。全球化相比过去任何时候都更加需要合法性和协调性,如果传统体育治理机构希望保持其在全球体育治理中的核心地位,就必须建立有助于维持这种地位的框架和执行机制。正如Risse2006,190)所解释的那样,非政府组织在世界政治中的影响力,与其问责制和合法性的持续性直接相关。难以抵御信誉危机的组织脆弱性,作为一种强大的控制机制,可以使这些组织保持诚实。

全球化的主要特征,是拒绝以国家为中心的世界政治方针HeldMcGrew2002,9),并提升国际非政府组织在若干政策领域中的作用,长远可能加强国际奥委会和奥林匹克运动(OM)的作用,尽管目前前者可能会对后者构成一定的威胁。在一个由国家、政府间组织、国际非政府组织、跨国公司和其他公民社会代表共同承担治理责任的世界里,它们各自最终都可以在自己的政策领域发挥领导作用。相比其他领域中的行动者为了实现这一目标而不得不相互竞争、并且努力建立新的治理机构,国际奥委会所有成员所要做的就是维护现有的全球体育结构,并保持其在世界体育政治中的主导地位。

毫无疑问,全球体育组织(GSOs)是在全球政治中获得权力的私有性机构。对于全球体育治理的未来前景而言,似乎最可能的情况仍然是国际奥委会拥有主导性的优势。本文强调的一个关键趋势是,由于全球化,全球体育治理计划中许多新的参与者挑战体育机构的主导权;但似乎前者在体育治理框架下的政治可行性主要取决于针对全球体育组织民主赤字的斗争过程,而不是取决于这些参与者正式挑战全球体育组织(GSOs的等级制度的能力。在此框架下,全球化和治理使全球体育组织(GSOs)得以加强其地位。与联合国和欧盟等其他行动者的合作,为国际奥委会提供了维持、可能增强其主导权的机会,而不是在世界体育运动中削弱它。正如Chappelet2013年)所认为的,如果传统体育治理机构决定与国家政府和政府间组织建立伙伴关系,那么前者将会在体育界保持领先地位。全球治理使其能够继续作为全球体育和体育赛事的主要制度基础而发挥作用,并且全球体育治理的新参与者,无论联合国及其机构、欧盟、跨国公司还是各种公民社会组织和专家,都可在有效的体育治理中发挥监管功能,并为传统全球体育组织(GSOs)提供民主问责治理的指导。

传统与现代的全球体育治理因素之间的关系,既没有预先确定也没有最终确定,而是处于持续的建构过程中。全球体育组织(GSOs)将会如何有效地向全球社会和特殊利益方提供服务,从而维持自身作为世界体育领导者的地位——以及这是否是正确的世界体育治理(Keohane2002a325),这些问题仍待观察。

确定的一点是:在当今全球化的世界中,传统的主权路线已经逐渐丧失作用,全球治理的多元化Colas2002,162)已是一个事实,全球体育治理需要各个政治行动者之间的合作。在这一合作中,包括了国家这一主要的传统治理因素(Mikler2008),以及欧盟和其他国际组织等现代全球治理因素(Stetter2013)。从全球最受欢迎的两个体育项目——足球和田径——的治理近况看,似乎只要国际奥委会愿意进行合作,必然能够在合作中长期居于主导地位,而国际足联和国际田联等其他体育治理机构可能在合作中处于被动位置。

不过,似乎在不久的将来,体育政策的制定和实施将在一个更加复杂、重叠和多重的互动网络中进行,这些互动网络嵌入全球体育政治环境中,后者的特征体现在各种政治行动者的活动上,而行动者的治理权力取决于其为了自身生存而重新定位角色、并且共存于当前全球化框架中的能力。


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