经济走势跟踪(1809期)世行《中国系统性国别诊断》:推进更加包容、更可持续的发展

中国社会科学院经济研究所2019-05-17 13:16:45

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经济热点分析

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 世行《中国系统性国别诊断》:推进更加包容、更可持续的发展



导读:2018年2月14日,世界银行发布《中国系统性国别诊断》(China Systematic Country Diagnostic)报告,报告主题是“推进更加包容、更可持续的发展”(Towards a More Inclusive and Sustainable Development)。世行的系统性国别诊断是针对所有借款国进行的,主旨是明确其减贫和促进共享繁荣进程面临的主要挑战与机遇。诊断报告为世行制定《国别伙伴战略》提供依据,《国别伙伴战略》决定世行集团在一个国家未来四至六年的业务活动。世界银行集团2017年度的《中国系统性国别诊断》报告论述了中国减贫和促进共享繁荣进程面临的挑战与机遇,报告认为,中国在广泛领域协调推进改革,使发展效应达到最大化,并应对发展挑战,就能实现更加包容、更可持续的发展。


概 要


  《中国系统性国别诊断》报告论述了中国以可持续方式,实现消除极端贫困、促进共享繁荣双重目标所面临的主要挑战和机遇。

  中国共产党第十九次全国代表大会重申了国家对消除贫困、促进共享繁荣与包容性增长的承诺。《国别诊断》报告支持十九大提出的优先事项。报告指出,发展是解决国家一切问题的基础和关键,但现在要更加注重发展的质量和均等性。因此,十九大报告将中国社会的“主要矛盾”重新定义为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。习总书记在报告中强调消除贫困、改善民生、实现共同富裕的重要性。十九大报告特别关注收入不平等、医疗、教育、养老以及空气、水和土壤污染等问题。

  中国经济历史性的高增长成就了史无前例的减贫速度和规模。中国通过广泛的改革实现了经济快速增长,从一个以政府为主导的计划性封闭式农业经济体转变为一个市场化的开放型城市经济体。1978年至2014年期间,中国实际人均收入增长16倍,工人实际人均产出提高12倍。按照每天生活费1.90美元(按购买力平价计)的国际贫困线,中国的极端贫困率从1981年的88.3%下降至2013年的1.9%,这意味着中国经济腾飞使超过8.5亿人摆脱了贫困。

  中国经济增速放缓,再平衡进程已经开启。2000-2010年,中国实际国民生产总值(GDP)年均增长10.4%,2012-2015年降到7-8%;2016年增速进一步放缓至6.7%,预计2017年将保持在6.9%这一相对较高的水平。从很多方面看,一个国家到了中国目前的人均收入水平,增速下滑是可预见的,因为要素积累对增长的贡献开始下降。中长期来看,增速很大程度上取决于改革的力度:如果实行重大改革,则2020-2024年期间的预期年均增长率可达6.8%;如果改革有限,则预期年均增长率为5.7%。中国经济正在进行再平衡,目前消费对经济增长的贡献已经超过投资,服务业在经济中的占比也已超过工业。由于世界经济趋于疲弱,全球金融危机前中国的外部盈余占GDP的近10%,现在不到3%。鉴于过去数十年来经济快速增长是减贫的主要推动力,因此需要密切监测经济增速放缓对减贫的影响。而且,对剩余贫困人口而言,经济增长对减贫的作用可能随着时间的推移而下降。此外,中国经济正在经历结构性转型,这给未来的贫困发展动态增加了变数。人口老龄化、向以服务业为主导的经济转型会对贫困产生何种影响,也需要密切监测。

  中国正在稳步实现消除极端贫困的目标,但易陷入贫困的人口数量依然相对较大。尽管经济增速放缓,但预计中国将继续在消除极端贫困方面取得显著进展。基于2015年至2018年间GDP年增长率从6.9%降到6.5%的假设,世界银行预测,按照每天生活费1.9美元的国际贫困线(按购买力平价计),2018年中国的极端贫困率将降至0.5%。即使增长率再低1个百分点,也不会对贫困预测值产生重大影响。然而,尽管消除极端贫困的进展喜人,但如果按照每天3.10美元生活费的较高国际贫困线(按购买力平价计),中国容易陷入贫困的人口数量仍然相对较大。较高的贫困线用于定位那些中度贫困和容易滑落至贫困线以下的人口。参照较高的贫困线,预计2018年中国的贫困率为3.9%,即有5460万人生活在贫困线以下。


推动经济向增速放缓但更可持续的增长转型


  中国面临的关键中期挑战是,如何有序地推动经济转型,实现增速放缓但更平衡、更可持续的增长,开辟“新常态”下的可持续发展道路。2014年5月,习近平主席提出“新常态”概念,用来描述增速放缓但更加公平高效的经济发展模式。国家“十三五”规划(2016-2020年)体现了中国共产党第十八届三中、四中、五中全会决议精神和习主席“治国理政新理念、新思想和新战略”。为了实现向新常态转型,政府致力于推进创新开放、结构改革、简政放权、绿色增长以及资源下放等举措。

  在增速放缓的形势下,通过促进市场竞争和私营部门发展来推动生产率驱动型增长的政策愈显重要。随着劳动年龄人口不断减少,中国的人口红利消失殆尽。投资水平不太可能持续处于高位,而且投资回报率也已开始下降。因此,现在亟需培育增长新动能,提高经济生产率。具体而言,就是要改善营商环境,开放更多行业促进市场竞争,激励企业家精神,鼓励新企业进场。其中一项要务是国有企业改革,目前国有企业投资依然约占总投资的三分之一。允许私营企业更广泛地参与油气、电力、金融和电信等重要行业,营造更公平的竞争环境,有利于国企在更多竞争中提高绩效。最后,大力推动创新对提高生产率至关重要。中国的研发投资居全球第二位,但仍需关注如何提高研究质量,以及如何把研发投资转化为更高的经济生产率。

  在转型过程中还需解决历史遗留的挑战,尤其是金融脆弱性和部分行业产能过剩问题。为应对全球金融危机,中国采取了大规模刺激措施,债务迅速累积。虽然成功避免了经济硬着陆,但之后的信贷繁荣导致信贷占GDP比例达到很高水平,尤其是对一个中等收入国家而言,而“影子”银行部门的出现则进一步扩大了金融风险。如果拖延旨在消除金融脆弱性的国内改革,可能会导致未来出现无序去杠杆,带来增长加速下滑的风险。不过,政府认为债务累积和金融业杠杆在可控范围,并相信正在进行的去杠杆改革将会改善债务/GDP比率。为应对危机进行的大规模投资也导致一些重工业部门产能过剩,政府计划降低这些行业的产能,但可能造成大量人员失业。结构转型对长期经济发展有益,但这些效益能实现多少,部分取决于如何管理转型过程、能否有效地缓解与之相伴的失衡和调整的不利影响。通过有针对性的临时收入支持、积极的劳动力市场项目和健全的社会保护项目,妥善处理好政府产业重组计划可能带来的经济和社会问题,这点至关重要。

  作为世界最大贸易国,进一步推动经济一体化和全球化可为中国应对当前的挑战提供重大机遇。过去二十年,中国以美元计的出口总额年均增长17%,中国不仅成为世界最大商品出口国,也成为全球生产网络的中心枢纽。同时,中国出口的国内增加值大幅提升,但仍处于相对较低水平。此外,与商品出口相比,服务出口仍相对较少。中国也已成为世界最大的外国直接投资(FDI)目的地国家之一。进一步开放市场不仅可以吸引更多外国投资,还有助于中国加入更多贸易协定,更好地融入世界经济。过去十年来,中国的对外直接投资(ODI)也大幅增加。中国政府提出的“一带一路”等宏大倡议致力于加强基础设施互联互通,中国和其他参与国都将极大受益,但促进政策协调和贸易便利化也很关键。

  为了适应更复杂、更开放经济的需要,还应继续完善政府治理和公共制度。中国大部分财政支出发生在省一级和省级以下地方政府,因此加强地方政府公共财政管理是一项重要任务。2014年《预算法》是加强地方政府预算纪律、透明度、问责制和全面性的重要里程碑,但在地方层面推动《预算法》的实施并进行必要的能力建设,还有很多工作要做。提高财政透明度是加强自下而上问责的关键,需要系统性地发挥公民参与机制的作用,加强公众对政府运作的监督。最后,还应加强“监管治理”,使政府能够更有效地制定和实施高质量的规章制度,推动向以市场化为导向的监管环境转型。政府官员在解释和实施法规过程中的自由裁量权导致了寻租行为,因此,改善这些领域的工作,并加强公民监督机制,将有望为政府持续进行的反腐斗争做出重要贡献。为应对以上诸多挑战,中国政府一直致力于在简政放权、信息公开、财税体制、绩效考评等领域推动治理改革。


扶助剩余贫困人口,共享经济增长效益


  尽管极端贫困率迅速下降,但中国还有不少剩余贫困人口。农村地区贫困人口依然众多,估计数量在2520万人(2013年,按购买力平价计算的每天1.90美元国际贫困线)到4340万人(2016年底,国家贫困线)之间。中国剩余贫困人口大多分布在边远地区、深山区、石山区等交通闭塞和生态脆弱地区,如何精准扶持这些人口是当前减贫工作的一个主要挑战。为此,2014年中国建立了农村贫困人口减贫数据库,为完善精准扶贫项目提供支持。减贫数据库的信息包括剩余贫困人口的地理位置、构成情况、贫困特征及脆弱性风险等。近期的实证研究表明,还可以进一步改进减贫数据库,加强数据库与农村低保名单之间的协调配合。

  随着人均消费迅速增长,中国收入最低的40%人口分享到经济繁荣成果,但不平等也快速加大,2008年达到顶点后逐渐回落。中国收入最低的40%人口人均消费增长迅速,表明他们分享到经济繁荣的果实。尽管如此,几十年来这一群体的消费在总消费中的占比不断下滑,直到进入21世纪后稳定在15%左右。同样,21世纪前五年,收入最低的40%人口人均消费增长与全国平均水平的差距扩大,但此后两者趋近。基尼系数也是如此,从20世纪80年代中期的相对较低水平迅速升高到2008年近0.50的高位,随后稳步回落至2015年的0.46。尽管其他一些国家的收入不平等问题更为严重,但伴随着20世纪80年代中期以来的经济腾飞,中国的不平等加剧相对更快、更持久。高度的不平等也削弱了经济增长对减贫的作用。像大多数国家一样,中国的财富差距可能比收入差距更大。然而,有迹象显示,其他类似的东亚国家也存在这种现象,而且实际上可能比中国更严重。

  中国的不平等现象主要表现在城乡差距,以及城乡在获取公共服务方面的差距。多项研究显示,城乡不平等是不平等的最大因素。城乡差距导致人们无法平等获得公共服务,是造成整体不平等的重要原因。贫困人口,尤其是农村居民和有随迁儿童的农民工家庭,需要更多优质教育和医疗服务机会。农村儿童和流动儿童由于缺乏早期教育(学前教育)而处于相对劣势。尽管近年来实行了一些改革,但农村学生的高中和大学入学率仍然偏低;在流动人口较多的城市,为随迁子女提供教育机会依然是个难题。为解决这些问题,中国制订了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》,重点关注以贫困人口为目标的政策措施,旨在做到“人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶”。在医疗卫生方面,城乡差距也依然很大,农村地区缺乏可负担的优质基层医疗卫生服务。医疗体系,包括农村基层卫生机构,过于以医院为中心,且碎片化严重。医保制度也没有为贫困人口和农村居民的自付医疗支出提供足够的保障。

  尽管部分城乡差距和区域差距是快速发展的自然结果,但制度性因素也加剧了市场驱动的空间不平等。进一步改革政府财政机制和国内人口转移制度有助于缩小差距。地方政府收支不匹配造成了各地福利支出和社会服务的巨大差异。尽管政府间转移支付具有累进性,但由于目前体制下地方政府承担了大部分支出责任,累进程度还不足以补偿缺口。在人口转移限制方面,户籍制度导致外来人口不能在居住城市平等获得社会保险(养老和医疗)和公共服务。这种限制人口流动的制度性障碍拖延了城乡收入趋同发展,使不平等现象更为严重。政府已启动户籍制度重大改革,而持续推进改革将有利于促进劳动力流动,为穷人提供更多就业机会。

  扭转农业生产率增速下滑趋势,提高农村收入,对缩小城乡差距极为关键。自20世纪80年代以来,中国农业年均增长率一直位居世界前列。1978年至2008年,农业增加值年均实际增长4.6%。但20世纪90年代开始,农业产出增长率持续下滑,反映了农业投入对产出增长的影响不断下降,特别是化肥投入。展望未来,提高农业部门的资源利用效率和竞争力十分关键。政府已经认识到有必要改革农业支持项目,追求更可持续的绿色农业发展,同时农业部门自身也正在经历从重视数量到更加重视质量、品种、安全和环保成果的转型。

  中国在扩大社会保护体系和扶贫项目方面取得了显著进展,但挑战依然存在。上世纪90年代以来,中国以国际上前所未有的速度建立了一系列社会保护制度。但按国际标准衡量,如果不包括养老金和医疗保险补贴,核心社会安全网方面的公共支出仍然较低,因此可能需要进一步扩大社会安全网的保障范围,如被视作社会保护体系“支柱”的低保制度等。提高社保体系的财政可持续性和协调性(减少碎片化),扩大覆盖面,尤其要覆盖农村人口、农民工和城镇非正规部门工人,是今后几十年中国社会面临的一项最紧迫挑战。加强社会救助项目的内部协调,避免在贫困和近贫人口之间造成差距;推动不同地区社会救助项目的标准化;以及改进社会救助、社会保险和劳动力市场项目之间的协调,都有助于完善社会救助项目的设计及相互联系。此外,社会保护体系还需要辅以促进贫困地区经济发展、提高贫困家庭创收能力的项目。


应对环境污染和气候变化挑战


  中国经济的快速发展也伴随着污染、环境退化和温室气体排放等重大挑战。污染严重损害人民健康,导致自然资源和生态系统退化,直接造成工农业损失。如何以可持续的方式管理自然资源,包括保护土地资源、水资源和生物多样性,是中国面临的重大挑战。中国是世界最大的温室气体排放国,气候变化将加剧环境已经承受的种种压力。鉴于这些问题,中国确定了到2030年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降60—65%的“国家自主贡献”(NDC)目标。国家自主贡献目标表明,中国确实打算在以往巨大减排成就的基础上,继续努力建立解决温室气体排放问题的全面框架。气候变化预计还将加剧自然灾害风险。中国本身就是自然灾害多发国家,尤其深受洪水和地震之害;贫困和脆弱人口往往居住在高风险地区,因此更易遭受灾害打击。

  中国的环境问题涉及面广,性质复杂,解决这些问题需要采取基于“绿色增长”的全新增长政策。“绿色增长”可定义为在不增加资源消耗和碳排放、不导致环境退化的情况下,最大程度地实现增长和发展。诸多迹象表明,中国政府致力于降低温室气体排放,实现向绿色增长转型。“十三五”规划(2016年—2020年)显示,中国将继续向更具环境可持续性的增长模式转变,而且“绿色”增长投资可能带来高额回报。据世界银行估算,中国每年的环保支出约占GDP的1.2%,主要用于工业污染治理。如果环保支出占GDP的比重每年再增加0.5%—1%,达到与欧洲高收入国家相当的水平,那么到2030年,中国可以减少的环境退化和资源耗竭损失预计相当于国民总收入(GNI)的6%,这是非常可观的净回报。

  空气污染是中国面临的重大环境和健康挑战。中国煤炭行业规模居世界之首,电力行业规模位居第二。中国的目标是将煤炭占一次能源消费比重从2012年的68.5%降到2020年的62.0%以下,为此中国需要在过去几十年的成绩基础上,继续大幅提高能效。过去三十年,中国经济的能源强度下降了约70%,这一了不起的成就推动了经济增长与能源消费增长的脱钩。这项成就的取得在一定程度上得益于中国可再生能源前所未有的增长速度,而通过进一步调整电价、改革调度规则,减少弃风弃光弃水现象,可再生能源还将迎来更大的发展机遇。尽管过去二十年里能源价格大幅上升,但化石燃料的环境和健康成本仍未完全内化。农业、汽车和固体燃料也是空气污染的主要来源。

  水污染、土壤污染也对环境和健康构成重大威胁。尽管过去十年间地表水质已有改善,但仍存在严重问题。水资源短缺使水污染问题雪上加霜,中国人均水资源量只有世界平均水平的28%。水污染的主要来源是“面源”污染,包括工业源和农业源。气候变化可能会进一步加剧水质问题。在土壤污染方面,不同地区的污染源差异很大。土壤污染防治工作仍处于起步阶段,且面临着一系列法律、制度、技术、资金和信息问题,包括污染物的种类与数量信息。

  中国需要更多依靠市场机制,推动绿色创新,减少废物排放,降低环境成本。中国过去主要依靠行政手段在末端治污,但这种办法并不利于从源头防治污染。相比之下,在进一步减少污染方面,市场机制仍未得到充分利用。虽然国家已经废除了能源行业的多种直接补贴,目前的能源价格在更大程度上由市场决定,但政策导致的扭曲现象依然存在。绿色产业需要更具竞争性的市场环境。减少使用环境政策工具,更多借助市场化工具,如碳排放、空气和水污染、能源消费等方面的税收和交易制度,有助于创造更加绿色环保的城市环境。有效监管、切实执行政策法规是强化市场机制的前提,因此可能需要进一步加强国家环保执法机构的能力,继续改善环境数据的可获得性和透明度。尽管近年来有所放开,但公众参与环境监测、对污染者问责的渠道仍较为有限。


完善数据信息,消除知识缺口


  由于城市贫困存在知识缺口,掌握贫困全貌更为困难。尽管人们越来越认识到城市可能产生新的贫困形式,但城市贫困线或城市贫困人口官方估算仍然缺失。不过,自2012年第4季度起,国家统计局一直在开展城乡一体化住户调查,基于这些调查,以后可能会在农村贫困之外,增加城市贫困估算。估算租金、生活成本差异、人口转移和县一级城乡属性定义的变化,都给未来几年准确分析贫困、不平等和共享繁荣带来了挑战。一体化住户调查以及来自扶贫项目的新的行政管理数据,都可用于完善中国减贫战略和项目的影响评估。

  应对严峻的环境挑战需要准确的数据支持,包括污染的来源、影响和成本。这意味着要投资培养市县级机构收集和公开报告数据的能力,

  包括能源、水资源消费统计数据以及工业排放数据。对于先进地区,完善环境数据收集意味着要详细列出排放清单,确定具体排放源,并分析排放源对监测污染水平的影响。有关土壤污染的信息与知识可能最为缺乏,如污染的具体来源、成因和风险。截至2015年中期,中国有350多个城市对细颗粒物进行了近实时监测报告,但仍有一些领域继续滞后,如建立土壤质量和污染物(例如废水灌溉)监测网络、监测城市饮用水源以及实施有害物质跟踪系统等。实时收集、准确报告排放数据,是推行排放交易等诸多市场化政策工具的前提。应制定工作计划,找出污染和环境健康监测方面的关键知识缺口。


确定优先事项


  《国别诊断》报告通过对诸多优先事项和关键制约因素的分析,确定了实现双重目标的几个主要优先重点。很多优先事项之间存在明显关联互补关系。报告所采取的方式是,首先确定广泛的重点领域,然后从中选定具体优先事项。在选择过程中,世行中国业务团队与《国别诊断》报告团队在内部开展了一系列结构化讨论,同时也借鉴了与政府磋商的成果,目的是选出对实现双重目标最为重要的优先事项。首先,讨论确定每个主要领域的关键优先事项;其次,讨论并商定优先事项的选择标准;第三,基于选择标准,从第一阶段确定的诸多优先事项中找出最优先事项;第四,讨论确定实现双重目标所面临的主要知识缺口。

  选择优先事项的三个标准是:

  (1)消除或减轻该项制约对实现双重目标的预期影响有多大;

  (2)与政府发展战略和规划的一致性;

  (3)在“十三五”规划期间消除该项制约并取得成效的可行性。

  经过甄选排序,《国别诊断》报告确定了五个主要优先事项,并针对每个优先事项领域提出了具体的政策与制度改革优先措施(参见下表)。

  推动经济向增速放缓但更平衡、更可持续的增长转型;

  解决经济转型可能带来的经济与社会失衡问题;

  缩小获取优质公共服务的差距;

  提高农业生产率和农村经济效率,缩小城乡收入差距;

  充分利用市场机制,推动绿色增长,促进自然资源可持续利用。

  鉴于优先事项之间存在重要的关联性和互补性,有必要在众多领域协调推进改革。推动经济可持续增长的改革,同时也有利于增强环境可持续性、促进社会包容。例如,削减重工业过剩产能可以促进向资源密度低、更具环境可持续性的产业转型。再比如户籍制度改革,如果结合养老保险制度改革,降低其碎片化程度,将对农村劳动力转移产生更大影响。因此,在众多领域协调推进改革有助于中国实现发展成效最大化,以可持续的方式应对各种发展挑战。

  治理是贯穿各领域的一个根本性问题。《国别诊断》报告分析了中国加强治理与制度的主要优先事项和挑战,并认为治理改革是其他优先事项的基础。报告虽然单设章节讨论治理与制度(第三章),但在实现双重目标过程中,应对治理挑战对于其他主要优先事项也同样至关重要,而且相关优先事项改革经常是治理与制度改革的一种形式。

  (以上内容根据世界银行网站资料整理)

(完)

整理、编写:王砚峰、张佶烨;

责任编辑:王砚峰


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